სასოფლო-სამეურნეო მიწების საკუთრებისა და პრივატიზების სამართლებრივი გარემო

საბჭოთა კავშირის არსებობის პირობებში კერძო საკუთრება სასოფლო-სამეურნეო მიწებზე არ არსებობდა და მისი პირველი ნიშნები საბჭოთა კავშირის დაშლის შემდგომ პერიოდში გაჩნდა. ამ დროს, რაც უპირველესად განხორციელდა იყო სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო და არასასოფლო-სამეურნეო მიწების პრივატიზების პროცესის დაწყება და მათი მოსახლეობისათვის გადაცემა.

საქართველოში სასოფლო-სამეურნეო მიწების რეფორმა დაიწყო 1992 წლიდან, როდესაც ჩამოყალიბდა სპეციალური საპრივატიზებო მიწების ფონდი, საიდანაც გარკვეული რაოდენობის მიწის ფართობების გაცემა მოხდა სოფლად მცხოვრები მოსახლეობისათვის.

1996 წლამდე პრივატიზაციის პროცესის წარმართვა ხდებოდა მინისტრთა კაბინეტის შესაბამისი აქტების შესაბამისად, ხოლო 1996 წელს მიღებულ იქნა „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს კანონი, რომელმაც ახლებურად მოაწესრიგა მიწების საკუთრებაში გადაცემის წესები და პროცედურები. ამ პერიოდისათვის მიწების გარკვეული რაოდენობა უკვე გადაცემულია კერძო მესაკუთრეებისათვის, თუმცა მათი დიდი ოდენობა მაინც სახელმწიფოს ხელში რჩება.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, მიწის რაციონალური გამოყენების საფუძველზე ორგანიზებული მეურნეობის სამართლებრივი უზრუნველყოფისა და აგრარული სტრუქტურის გაუმჯობესებისათვის, `სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ~ საქართველოს კანონის მიზანია მოახდინოს სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო მიწების განკერძოებისათვის შესაბამისი სამართლებრივი ბაზის დადგენა. კანონი მოწოდებულია უზრუნველყოს მიწის ნაკვეთების დაქუცმაცებისა და არარაციონალური გამოყენების თავიდან აცილება. მიღების მომენტისათვის კანონი განსაზღვრავდა:

• სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთების შეძენისა და გასხვისების წესს;

• სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთებთან დაკავშირებული ურთიერთობების მოწესრიგებაში სახელმწიფოს მონაწილეობის წესს.

კანონის მე-2 მუხლით, მისი მოქმედების სფერო ვრცელდებოდა სასოფლო-სამეურნეო მიწებზე, ნაკვეთებსა და მათ ნაწილებზე, თუ ისინი მდებარეობდნენ დასახლებულ პუნქტებში და მიეკუთვნებოდნენ საადგილმამულო მეურნეობას, აგრეთვე განაშენიანების ზონაში მდებარე ნაკვეთებზე, რომელთა მიზნობრივი დანიშნულება არ იყო შეცვლილი და ტყის ფონდის იმ მიწებზე, რომლებითაც მოხდა სოფლის მოსახლეობის მიწის ნაკვეთების შევსება.

შეიძლება ითქვას, რომ ამ მხრივ კანონის რედაქცია დღესაც არ არის შეცვლილი. თავდაპირველ ვარიანტში არ არსებობდა საჯარო რეესტრში დაფიქსირების ვალდებულების ჩანაწერი, ამჟამად კი სასოფლო-სამეურნეო მიწასთან დაკავშირებით იმპერატიული მოთხოვნაა მიწის საჯარო რეესტრში დარეგისტრირების აუცილებლობა. კერძოდ, კანონის რედაქტირებული რედაქციის მე-3 მუხლი განმარტავს, რომ სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთად ითვლება საჯარო რეესტრში სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთად რეგისტრირებული მიწა, რომელიც გამოიყენება მემცენარეობისა და მეცხოველეობის პროდუქციის წარმოებისათვის მასზე არსებული სამეურნეო და დამხმარე ნაგებობებით ან მათ გარეშე. სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთად ასევე ითვლება:

• კომლის (ოჯახის) საკუთრების წილი სოფლის, თემის, იურიდიული პირების საძოვრების, სათიბების, ტყეების ტერიტორიებზე;

• სასოფლო-სამეურნეო მიწის ის ნაწილი, რომელიც შეიძლება იყოს ცალკე უფლების ობიექტი.

კანონის მე-4 მუხლით, სასოფლო-სამეურნეო მიწის საკუთრების უფლება იზღუდება საქართველოს არამოქალაქეებისათვის და საქართველოში დაურეგისტრირებელი იურიდიული პირებისათვის. საგულისხმოა, რომ მიღების მომენტიდან 2005 წლამდე აღნიშნული კანონი ითვლებოდა სასოფლო-სამეურნეო მიწის საკუთრების სფეროს მარეგულირებელ ერთადერთ საკანონმდებლო აქტად. ამიტომ ყველა მნიშვნელოვანი ურთიერთობა სწორედ ამ კანონით რეგულირდებოდა. აღნიშნული მდგომარეობა შეიცვალა 2005 წელს, „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის პრივატიზების შესახებ“ საქართველოს კანონის მიღების შემდგომ. ახალი რეალობა დღის წესრიგში სვამდა მიწების განსახელმწიფოებრიობის უფრო სწრაფი და მოქნილი მექანიზმების გამოყენებას. ამიტომ „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს კანონმა დაკარგა თავისი აქტუალობა, ხოლო მის მიერ მოსაწესრიგებელ ურთიერთობათა უმეტესი ნაწილი დაარეგულირა ახლად მიღებულმა კანონმა.

მიუხედავად ამისა, აღნიშნული კანონი არ არის გაუქმებული და გარკვეული მოდიფიცირებებით დღესაც მოქმედებს და აწესრიგებს საქართველოში სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწების საკუთრებასთან დაკავშირებულ სამართლებრივ ურთიერთობებს. მაგალითად, კანონის მე-8 მუხლით შესაძლებელია მიწის გასხვისება და ხდება ზოგადი წესით ან გასხვისების ზოგადი შეზღუდვის გზით. ზოგად შეზღუდვაში იგულისხმება საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით განსაზღვრული პროცედურები, როდესაც მესაკუთრეს, რომელიც საადგილმამულო (საკომლო) მეურნეობას უძღვება მეუღლესთან ან ოჯახის სხვა წევრებთან ერთად, შეუძლია სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი ან საადგილმამულო (საკომლო) მეურნეობა გაასხვისოს მხოლოდ მისი (მათი) თანხმობის შემთხვევაში. საგულისხმოა, რომ „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს კანონში ძირითადად დარჩა სასოფლოსამეურნეო მიწების საკუთრებასა და გასხვისებასთან დაკავშირებული სამოქალაქო სამართლებრივი ურთიერთობების მარეგულირებელი ნორმები, ხოლო პრივატიზების კონკრეტული წესები და პროცედურა დაადგინა 2005 წელს მიღებულმა „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლოსამეურნეო დანიშნულების მიწის პრივატიზების შესახებ“ საქართველოს კანონმა.

კანონის ძირითადი მიზანი, განსხვავებით მისი წინამორბედისა, არის სახელმწიფო საკუთრებაში დარჩენილი სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის პრივატიზების შედეგად სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ფონდის ათვისება, მისი რაციონალური გამოყენება და მიწის ბაზრის განვითარებისათვის ხელის შეწყობა. საგულისხმოა, რომ 2005 წლამდე სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწების უმეტესი ნაწილი ძირითადად იჯარით იყო გაცემული ისე, რომ მოიჯარეს არ ჰქონდა მასზე საკუთრების უფლება. ამ შემთხვევაში, როდესაც არ არსებობდა საკუთრების შეგრძნება, შესაბამისად ნაკლები იყო მესაკუთრის სურვილი, რომ მოეხდინა მიწაში ინვესტირება და მისი შემდგომი განვითარება.

აღნიშნული რეალობის გათვალისწინებით, კანონის შესაბამისად, პრივატიზაციის პროცესი შეეხო სახელმწიფო საკუთრებაში არსებულ იჯარით გაცემულ და გაუცემელ სასოფლო-სამეურნეო მიწებს. კანონით დაწესებულია გამონაკლისები, რომელთა შესაბამისად გარდა მნიშვნელოვანი სახელმწიფო პროექტებისა, პრივატიზებას არ ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული შემდეგი სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწები:

• საძოვარი, გარდა ამ კანონის ამოქმედებამდე იჯარით გაცემული საძოვრებისა და საძოვრებისა, რომლებიც, დადგენილი წესით, შესაბამისი სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის (მმართველობის) ორგანოს მიერ გაცემული აქტით მიმაგრებულია მასზე მდებარე, ფიზიკური და იურიდიული პირების კერძო საკუთრებაში ან/და სახელმწიფო საკუთრებაში არსებულ შენობა-ნაგებობებზე;

• პირუტყვის გადასარეკი ტრასები;

• წყალმომარაგების წყლის ობიექტების სანიტარიული დაცვის ზონის პირველი სარტყელი;

• ტყის ფონდის მიწა, რომელიც გამოიყენება სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულებით;

• რეკრეაციული დანიშნულების მიწა;

• ისტორიის, კულტურის, ბუნებისა და საკულტო-რელიგიური ძეგლებისათვის განკუთვნილი მიწა;

• დაცული ტერიტორიების მიწა;

• საბიუჯეტო დაფინანსებაზე მყოფი დაწესებულებებისა და საჯარო სამართლის იურიდიული პირების უზუფრუქტის ფორმით სარგებლობაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწები.

კანონის მე-5 მუხლი ადგენს სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის პრივატიზების ფორმებს. კერძოდ, ეს ფორმებია:

• სპეციალური აუქციონი;
• ღია აუქციონი;

• პირდაპირი მიყიდვა;

• კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვა;

• საქართველოს მთავრობის სპეციალური გადაწყვეტილების საფუძველზე პირდაპირი უსასყიდლო გადაცემა.

სპეციალური აუქციონით პრივატიზებას ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული იჯარით გაუცემელი სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი. ამ შემთხვევაში აუქციონი ტარდება დადგენილი წესის შესაბამისად და მასში მონაწილეობის მიღება შეუძლია კანონით ნებადართულ ყველა იურიდიულ და ფიზიკურ პირს.

ღია აუქციონით პრივატიზებას ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სპეციალურ აუქციონზე გაუყიდავი და ყოფილი საიჯარო სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი. პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზებას ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული იჯარით გაცემული სასოფლოსამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი. კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე, პირდაპირი მიყიდვის ფორმით, პრივატიზებას ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული იჯარით გაუცემელი ან/და ყოფილი საიჯარო სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი. კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების წესი და პირობები განისაზღვრება „სახელმწიფო ქონების და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების პრივატიზებისა და სარგებლობის უფლებით გადაცემის შესახებ“ საქართველოს კანონით. საქართველოს მთავრობის სპეციალური გადაწყვეტილების საფუძველზე, პირდაპირი უსასყიდლო გადაცემის ფორმით, პრივატიზებას ექვემდებარება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული იჯარით გაუცემელი ან/და ყოფილი საიჯარო სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი.

სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთების პრივატიზებას ახორციელებს საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო. კონკურენტული შერჩევის საფუძველზე პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზება ხორციელდება საქართველოს პრეზიდენტის გადაწყვეტილების საფუძველზე. „საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრულ 500 მეტრიან სასაზღვრო ზოლში არსებული ცალკეული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთების პრივატიზების თაობაზე, სახელმწიფო და საზოგადოებრივი ინტერესების გათვალისწინებით, სპეციალურ გადაწყვეტილებას იღებს საქართველოს მთავრობა.

პრივატიზაციას დაქვემდებარებული სასოფლო-სამეურნეო მიწის ფასი შეადგენს განაცხადის რეგისტრაციის მომენტისათვის არსებული საგადასახადო კოდექსით დადგენილი მიწის გადასახადის ათმაგ ოდენობას. მიწის ნაკვეთის პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების აუცილებელი პირობაა სახელმწიფოსა და მოიჯარეს შორის დადგენილი წესით გაფორმებული და საჯარო რეესტრში რეგისტრირებული საიჯარო ხელშეკრულება. მოიჯარემ მიწის ნაკვეთის და სხვა უძრავი ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზებისათვის განცხადებით უნდა მიმართოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს, შესაბამის ტერიტორიულ ორგანოს ამ კანონის ძალაში შესვლიდან არა უადრეს 1 თვისა იჯარის ხელშეკრულების ვადის შეწყვეტამდე, ან 10 წელზე მეტი ვადით დადებული იჯარის ხელშეკრულების შემთხვევაში – საიჯარო ხელშეკრულების დადების თარიღიდან 10 წლის განმავლობაში. აღნიშნული ვადების გაშვების შემთხვევაში მოიჯარეს ეკარგება მიწის პრივატიზების კანონით გარანტირებული უფლება.

მიწის ნაკვეთის პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზება ხორციელდება იჯარით გაცემული მიწის ნაკვეთის საჯარო რეესტრიდან ამონაწერის და საკადასტრო გეგმის საფუძველზე. დაწვრილებითი რეგულირება მოცემულია შესაბამის დებულებაში, რომელიც დამტკიცებულია შესაბამისი კანონქვემდებარე აქტით15. ასევე კანონქვემდებარე აქტებით შედარებით დაწვრილებით რეგულირდება აუქციონის წესით პრივატიზება16 და სხვა. დაუშვებელია მოიჯარის მიერ იჯარით აღებული მიწის ნაკვეთის ნაწილის პრივატიზება.

თუ საიჯარო მიწის ფართობი შედგება რამდენიმე ერთმანეთისაგან სივრცობრივად გეოგრაფიულად დამოუკიდებელი მიწის ნაკვეთებისაგან, მას უფლება აქვს გამოისყიდოს სასურველი მიწის ნაკვეთი (ნაკვეთები).

საიჯარო მიწის ნაკვეთის (ნაკვეთების) პრივატიზების შემთხვევაში, დარჩენილ საიჯარო ნაკვეთზე (ნაკვეთებზე) უქმდება საიჯარო ხელშეკრულება და იგი გაიყიდება ღია აუქციონზე. აღსანიშნავია, რომ კანონის მიერ დადგენილი პოლიტიკა განსაზღვრავს, რომ სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული ყველა მიწა უნდა გადავიდეს კერძო საკუთრებაში, ამიტომ მისი ძალაში შესვლის შემდგომ პრივატიზებას დაქვემდებარებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთების იჯარით გაცემა აიკრძალა. აღნიშნული აკრძალვა არ მოქმედებს იმ შემთხვევებზე, თუ იჯარით გაცემის პროცედურა დაწყებულია და ვერ მოესწრო ამ კანონის ძალაში შესვლამდე.

იჯარით გაცემულ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის იჯარის ხელშეკრულებაში, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით, ცვლილების ან/და დამატების შეტანაზე, აგრეთვე საიჯარო ხელშეკრულების შეწყვეტასა და მოშლაზე უფლებამოსილია საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს შესაბამისი ტერიტორიული ორგანო, რომელიც ასევე უფლებამოსილია დაასრულოს სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის იჯარით გაცემის პროცედურა. ხელშეკრულებით გათვალისწინებული საიჯარო ქირის გადახდის ზედამხედველობას და შესაბამისი სტრუქტურებისათვის ინფორმაციის მიწოდებას ახორციელებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო. საგულისხმოა, რომ კანონის მე-12 მუხლით მოიჯარეს შეუძლია მიწის ნაკვეთისა და სხვა უძრავი ქონების საფასური ან საფასურის სულ მცირე 20% გადაიხადოს ტერიტორიული ორგანოს მიერ წერილობითი შეტყობინების
15 საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის 2007 წლის 20 სექტემბრის #1-1.1415 ბრძანება „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე~. 16 საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის 2007 წლის 11 სექტემბრის #1366 ბრძანება `სახელმწიფო ქონების აუქციონის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე“.

მიღებიდან 1 თვის ვადაში. მოიჯარეს ასევე შეუძლია გამოსასყიდი თანხის ერთბაშად ან ნაწილ-ნაწილ გადახდა 9 წლის განმავლობაში. თუ მოიჯარე წერილობითი შეტყობინების მიღებიდან ერთი თვის ვადაში გადაიხდის მიწის ნაკვეთისა და სხვა უძრავი ქონების საფასურის 50%-ს, მაშინ საფასური სრულად გადახდილად ჩაითვლება და მიწის ნაკვეთი გახდება მისი საკუთრება. აღნიშნული საფასური ასევე სრულად გადახდილად ჩაითვლება, თუ პირი საფასურის სულ მცირე 20%-ის გადახდის შემთხვევაში იპოთეკის ხელშეკრულების დადებიდან 1 წლის განმავლობაში გადაიხდის საფასურის 50%-ს ან 1-დან 3 წლამდე – საფასურის 70%-ს. იპოთეკის ხელშეკრულების დადებიდან 3 წლის გასვლის შემდეგ პირი იხდის სასოფლო-სამეურნეო მიწის საფასურის სრულ ოდენობას. სასოფლო-სამეურნეო მიწების პრივატიზაციის პროცესის კიდევ ერთი პოზიტივია ის, რომ ამ მიწების კერძო საკუთრებაში გადასვლამ შესაძლებელია დააჩქაროს მიწის მესაკუთრეთა ბაზრის ჩამოყალიბება და სასოფლო-სამეურნეო სექტორის განვითარება. საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად, მიწის საკუთრებაში არსებობის უმნიშვნელოვანესი წინაპირობაა, კანონმდებლობით დადგენილი წესით, მისი რეგისტრაცია.

აღსანიშნავია, რომ ადრეულ პერიოდში არსებობდა საკმაოდ სერიოზული პრობლემები მიწის რეგისტრაციასთან, კერძოდ საკადასტრო აზომვებთან დაკავშირებით, თუმცა სადღეისოდ შეიძლება ითქვას, რომ აღნიშნული პრობლემები მოგვარებულია და მიწის მესაკუთრეს ყოველგვარი პრობლემის გარეშე შეუძლია მოახდინოს მის საკუთრებაში არსებული მიწის საკადასტრო აზომვების ჩატარება, შესაბამისი საკადასტრო ნახაზის (გეგმის) აღება და, დადგენილი წესით, საჯარო რეესტრში მიწის დარეგისტრირება. უნდა აღინიშნოს, რომ, როგორც სხვა ნებისმიერი უძრავი ქონების საკუთრების შემთხვევაში, მიწაზეც მხოლოდ საჯარო რეესტრში დარეგისტრირებისა და შესაბამისი ამონაწერის გაცემის შემდეგაა შესაძლებელი საკუთრების უფლების წარმოშობა. სახელმწიფო ქონების პრივატიზებისას, როდესაც ვსაუბრობთ პრივატიზების მომგებიანობაზე, არ უნდა დაგვავიწყდეს, რომ პრივატიზება ყოველთვის არ შეიძლება იყოს სახელმწიფოსათვის მომგებიანი.

აქ ყველაზე დიდი მნიშვნელობა აქვს საპრივატიზებო ობიექტების სწორ დაგეგმვასა და განსაზღვრას. უნდა გვახსოვდეს, რომ პრივატიზაციას შესაძლებელია ჰქონდეს მხოლოდ მოკლევადიანი, ერთჯერადი ეფექტი და გრძელვადიან პერსპექტივაში ობიექტის სახელმწიფო საკუთრებაში არსებობა შესაძლებელია გაცილებით ეფექტიანი იყოს სახელმწიფოსათვის და მოქალაქეებისათვის, ვიდრე მისი კერძო საკუთრებაში ყოფნა.

მამუკა მათიაშვილი,  სამართლის დოქტორი