რა არის შესაცვლელი სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის კანონში?
კანონი სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის შესახებ მიღებული იქნა 2013 წელს რაც გამოწვეული იყო სოფლის მოსახლეობის, განსაკუთრებით მცირემიწიანი და მაღალმთიან რეგიონებში მცხოვრები ადამიანების სამეურნეო საქმიანობის განვითარების ობიექტური აუცილებლობით. ამ კანონის მიღებას ჰქონდა განსაკუთრებული მნიშვნელობა, რადგან იგი გამიზნული იყო უშუალოდ სოფლის პროდუქტების მწარმოებელი მოსახლეობის ეკონომიკური გაძლიერების, მასობრივი დასაქმების, სიღარიბის დაძლევის, ეროვნული პროდუქციის მოცულობის ინტენსიური ზრდის, კრიზისების გადალახვის, სამეწარმეო განვითარების გრძელვადიან პერიოდზე ორიენტირებული გარემოს ფორმირების, მიგრაციის შეჩერების და ჯანსაღი საშუალო ფენის ფორმირების რთული პროცესის განხორციელებისთვის. თუმცა, რიგი მიზეზების გამო, ეფექტიანი და სიცოცხლისუნარიანი, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების ჩამოყალიბება ვერ მოხერხდა.
აღნიშნული კანონით განისაზღვრა სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის შექმნისა და ფუნქციონირების ძირითადი ნორმები და სსიპ სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტოს, როგორც ამ პროცესის მაკოორდინირებელი და მაორგანიზებელი მთავარი უწყების დაარსება. მისი მნიშვნელობიდან გამომდინარე, აღნიშნული კანონის პროექტის განხილვა (რომელიც ორგანიზებული იყო საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ), მიმდინარეობდა სამეცნიერო წრეებისა და არასამთავრობო სექტორის აქტიური მონაწილეობით.
ფართო განხილვის საგანი გახდა კანონში 2015 წელს შეტანილი უაღრესად მნიშვნელოვანი ცვლილებები და დამატებები, რომლითაც განისაზღვრა სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის შიდასაწარმოო ურთიერთობათა წესები, რაც წარმოადგენს კოოპერატივის, როგორც ორგანიზაციულ-სამართლებრივი ფორმის იდენტობის განმსაზღვრელ მთავარ კომპონენტს.
2019 წელს, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის შესახებ კანონში ცვლილებების და დამატებების კანონპროექტის მომზადება არ გასცდენია გარემოს დაცვის და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ფარგლებს და მასში არ მიუღია მონაწილეობა მეცნიერებს, სპეციალისტებს და არასამთავრობო სექტორს, რომელთაც სხვადასხვა კოოპერაციული პროექტების, განსაკუთრებით ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული პროგრამა ENPARD-ის განხორციელებით დაუგროვდათ მდიდარი გამოცდილება ამ სფეროში. აღნიშნული ცვლილებებიდან განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია საკითხი, რომელიც ეხება ქვეყანაში კოოპერაციული სისტემის ერთადერთი მაორგანიზებელი და მაკოორდინირებელი უწყების – სსიპ „სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტოს“ გაუქმებას და მისი ფუნქციების სხვა უწყების მიერ შეთავსებას, რადგან ევროკავშირის მიერ სოლიდური თანხები იქნა დახარჯული აღნიშნული სააგენტოს შესაძლებლობების გაძლიერებისთვის, რისთვისაც დაქირავებული იყო ესპანური კომპანია „ევოლუქსერი“. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რომ ENPARD-ის პროგრამის ფარგლებში მოწვეული ექსპერტების და ადგილობრივი სპეციალისტების მიერ ჩამოყალიბდა საერთო პოზიცია, რომ ახლო მომავალში სააგენტო უნდა გარდაქმნილიყო წევრობაზე დაფუძნებულ იურიდიულ პირად, საიდანაც გაუჩნდებოდა საკუთარი შემოსავლები, ეტაპობრივად შემცირდება მისი სახელმწიფო დაფინანსება და გადავიდოდა სრულ ეკონომიკურ თვითმმართველობაზე.
სსიპ „სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტოს“ წევრობაზე დაფუძნებულ იურიდიულ პირად გარდაქმნის საკითხი შეტანილი იყო საქართველოს სოფლის მეურნეობის განვითარების 2015 – 2020 წლების სტრატეგიაში: „განხორციელდება შესაბამისი ღონისძიებები, როგორც სსიპ „სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტოს“ წევრობაზე დაფუძნებულ იურიდიულ პირად გარდასაქმნელად, ასევე კოოპერატივების თანამშრომლობის ხელშემწყობი მდგრადი სტრუქტურების ჩამოსაყალიბებლად.“ (ღონისძიება 3.1.6 – სასოფლო-სამეურნეო დარგში კოოპერაციის განვითარების მხარდაჭერა)
გარდა ამისა, აღნიშნულ კანონში 2019 წელს შეტანილი ცვლილებები და დამატებები შეიცავს სასოფლო-სამეურნეო კოოპერაციის პროცესისათვის მიუღებელ ნორმებს და აუცილებლად საჭიროებს რეაგირებას. კერძოდ:
- კანონის მე-7 მუხლის მე-2 პუნქტის დ) ქვეპუნქტით, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის სტატუსის მოსაპოვებლად, კოოპერატივმა განცხადებასთან ერთად უნდა წარმოადგინოს პაის შეტანის დამადასტურებელი დოკუმენტი, რაც ნიშნავს, რომ სტატუსის მოპოვების ეტაპზე კოოპერატივს სრულად უნდა ქონდეს შეტანილი პაი.
პაის შეტანა კოოპერატივში წარმოებს მეპაიეს ეკონომიკური მონაწილეობის შესაბამისად, რომელიც გადანაწილებულია სამეურნეო წლის სხვადასხვა პერიოდზე. კოოპერატივს თავიდანვე შეიძლება არ სჭირდებოდეს საპაიო შენატანების 100%-ს მობილიზება და პაის შეტანის გადანაწილება მოახდინოს გარკვეული გრაფიკით, გასაწევი ხარჯების პერიოდების შესაბამისად, რაც მეპაიეებს მოუხსნის პაის მთლიანი შეტანის მნიშვნელოვან ტვირთს (განსაკუთრებით იმ შემთხვევებში, როცა პაის ღირებულება დიდია). აღნიშნული ნორმის მიხედვით, კოოპერატივის მეპაიე შეიძლება გახდეს მხოლოდ ის პირი, ვისაც გააჩნია სოლიდური ფინანსური დანაზოგი, რაც არ ესადაგება სოფლის მოსახლეობის უდიდესი ნაწილის ეკონომიკურ შესაძლებლობებს.
აღნიშნულიდან გამომდინარე, კანონით გათვალისწინებული მე-7 მუხლის მე-2 პუნქტის დ) ქვეპუნქტი უნდა ჩამოყალიბდეს შემდეგნაირად:
„დ) პაის ღირებულების მთლიანი ან ნაწილობრივი შეტანის დამადასტურებელი დოკუმენტი;“.
- სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივი იქმნება მისი მეპაიეების ეკონომიკური და სოციალური მდგომარეობის გაუმჯობესების მიზნით. ასოცირებული წევრის მიღება კოოპერატივში ხდება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მეპაიეები, თავისი საპაიო და დამატებითი შენატანებით, ვერ უზრუნველყოფენ კოოპერატივის საქმიანობისთვის საჭირო რესურსების მობილიზებას. ამიტომ, კანონის მე-11 მუხლის მე-3 პუნქტში: „სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის წევრთა რაოდენობა იმ დასახლებაში, რომელზედაც ვრცელდება „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონის მოქმედება, არ უნდა იყოს 3-ზე ნაკლები, ხოლო საქართველოს დანარჩენ ტერიტორიაზე − 9-ზე ნაკლები.“, სიტყვა „წევრთა“ უნდა შეიცვალოს სიტყვით „მეპაიეთა“.
- სსიპ „სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტო“ ინტენსიურად ახორციელებდა მონიტორინგის პროცესს, რაც გამოწვეული იყო იმ აუცილებლობით, რომ მონიტორინგის ჯგუფის მიერ დადგენილი ხარვეზების გამოსწორება კოოპერატივებს ეხმარებოდა ორგანიზაციული ხასიათის და შიდასაწარმოო ურთიერთობებში არსებული პრობლემების აღმოფხვრაში, რაც თავის მხრივ კოოპერატივების წარმატებული საქმიანობის საფუძველს წარმოადგენს.
ამ მხრივ განსაკუთრებულ ყურადღებას იმსახურებს ის კოოპერატივები, რომელთაც მიღებული აქვთ სახელმწიფო დაფინანსება კაპიტალური ინვესტირების ფორმით, რადგან დიდია ალბათობა იმისა, რომ კოოპერატივების მმართველი პირების არაკვალიფიციური და გაუაზრებელი ქმედებებით და სახელმწიფოს მხრიდან კონტროლის გარეშე მათი თვითდინებაზე მიშვებთ, სახელწიფოს მიერ გაღებული თანხები ფუჭად იქნება დახარჯული. „საჭიროების შემთხვევაში“ მონიტორინგის განხორციელება ვერანაირად ვერ მოაგვარებს ამ პრობლემას, რადგან არავინ უწყის მივა თუ არა საერთიდ, ან როდის და რა ფორმით მივა სააგენტომდე ინფორმაცია კოოპერატივის რეალური საქმიანობის შესახებ და როდის წარმოიშვება კოოპერატივში მინიტორინგის ჩატარების „საჭიროება“. შესაბამისად, დიდია ალბათობა იმისა, რომ „საჭიროების შემთხვევაში“ კოოპერატივის მონიტორინგი უმეტეს შემთხვევაში იქნება დაგვიანებული და არაეფექტური. ამ კუთხით ნიშანდობლივია, რომ სსიპ „სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტოს“ მონიტორინგის სამსახურის მიერ დადგენილი ხარვეზების გამოუსწორებლობის შედეგად, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის სტატუსი უკვე შეუწყდა სააგენტოს მიერ რეგისტრირებული კოოპერატივების თითქმის 50%-ს. ამ თვალსაზრისით, კოოპერატივში 2 წელიწადში ერთხელ განხორციელებული აუდიტით მიღებული ინფორმაციაზე სააგენტოს რეაგირება (რასაც გვთავაზობს კანონი), რა თქმა უნდა არ იქნება ქმედუნარიანი.
ამიტომ 81 მუხლის „ბ“ პუნქტი მიზანშეწონილია ჩამოყალიბდეს შემდეგნაირად:
„ბ) საჭიროების შემთხვევაში სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების საქმიანობის მონიტორინგის უზრუნველსაყოფად მიავლინოს უფლებამოსილი პირები სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების საქმიანობის ადგილზე გასაცნობად. იმ კოოპერატივებში, რომელთაც მიღებული აქვთ სახელმწიფო დაფინანსება კაპიტალური ინვესტირების ფორმით, მონიტორინგი განხორციელდება ყოველწლიურად, შესაბამისი სახელმწიფო პროგრამის ფარგლებში, ამ კოოპერატივსა და სააგენტოს შორის გაფორმებული ხელშეკრულების ვადის ამოწურვამდე.“.
- კანონის მე-11 მუხლის მე-2 პუნქტით, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის მეპაიე შეიძლება იყოს 18 წელს მიღწეული საქართველოს მოქალაქე ან/და სხვა სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივი, რომელიც უშუალოდ მონაწილეობს ამ კოოპერატივის სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობაში და ფლობს პაის.
ეს ნორმა ეხება მომსახურების ტიპის კოოპერატივებს, რომლებიც როგორც საქართველოს, ასევე სხვა ქვეყნების გამოცდილებით, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების მთლიან რაოდენობაში აბსოლუტურ უმრავლესობას წარმოადგენენ, მაგრამ იმ შემთხვევაში, თუ სამეურნეო საქმიანობის სპეციფიკიდან გამომდინარე, კოოპერატივის მეპაიე უშუალოდ არ მონაწილეობს (გამონთავისუფლებულია) კოოპერატივის სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობაში, ასეთი კოოპერატივი, აღნიშნული ნორმიდან გამომდინარე, ვერ მიიღებს სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის სტატუსს.
მაგალითად, ხორბლის მრავალრიცხოვან მწარმოებელთა კოოპერირებით ხდება მათი მიწების კონსოლიდაცია, სადაც ხორბლის წარმოება ძირითადად მიმდინარეობს სასოფლო-სამეურნეო ტექნიკის გამოყენებით, ხოლო სამუშაოები ხორციელდება სათანადო კვალიფიკაციის მცირერიცხოვანი პერსონალის მიერ. ამ შემთხვევაში კონსოლიდირებული მიწების მესაკუთრეთა უმრავლესობა უშუალოდ არ მონაწილეობს კოოპერატივის სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობაში და შესაბამისად, ამ კოოპერატივის საქმიანობა ეწინააღმდეგება კანონის მე-11 მუხლის მე-2 პუნქტით დადგენილ მოთხოვნას.
ანალოგიური პრობლემა შეიქმნება ყველგან, სადაც დარგობრივი სპეციფიკიდან გამომდინარე, მეპაიეთა მიწების კონსოლიდაციით და ტექნიკური საშუალებების გამოყენებით, შესაძლებელია მუშახელის შემცირება და სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობიდან მეპაიეთა გამონთავისუფლება. შესაბამისად, აღნიშნული (ე.წ. საწარმოო) ტიპის კოოპერატივებისთვის, სადაც მეპაიე უშუალოდ არ მონაწილეობს კოოპერატივის სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობაში, უნდა ჩამოყალიბდეს მარეგულირებელი ნორმები, რომელიც ცალკე მუხლის სახით შევა კანონში სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის შესახებ.
- სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის მთავარი დანიშნულებაა მეპაიეთა შემოსავლების ზრდა საწარმოო დანახარჯების შემცირებით და სარეალიზაციო ბაზრებზე ეფექტიანი ოპერირებით, რაც მხოლოდ მასშტაბური წარმოების პირობებშია შესაძლებელი. მოსახლეობის უმრავლესობისათვის, მცირემიწიანობის გამო, მასშტაბური წარმოების მიღწევა მცირერიცხოვან კოოპერატივებში (3 მეპაიე) პრაქტიკულად შეუძლებელია. ამიტომ, მიზანშეწონილია გაიზარდოს მეპაიეთა რაოდენობის კანონით დადგენილი მინიმუმი და მე-11 მუხლის მე-3 პუნქტი ჩამოყალიბდეს შემდეგნაირად:
„სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივის მეპაიეთა რაოდენობა იმ დასახლებებში, რომლებზედაც ვრცელდება „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონის მოქმედება, არ უნდა იყოს 7-ზე ნაკლები, ხოლო საქართველოს დანარჩენ ტერიტორიაზე – 11-ზე ნაკლები.“
პაატა კოღუაშვილი,
ეკონომიკის მეცნიერებათა დოქტორი, პროფესორი